专家解读｜通过程序法定推动网络善治

近日，国家互联网信息办公室公布了《网信部门行政执法程序规定》（以下简称《规定》）。《规定》适用于网信部门实施行政处罚等行政执法，涵盖行政执法的管辖和适用、行政处罚程序、执行和结案等内容，明确了立案、调查取证、听证、行政处罚决定、送达等程序规则。《规定》的出台，为网信部门执法人员提供了完备、透明、公正的执法流程，贯彻了程序正义理念，对网信部门执法活动的规范化、理性化具有重要的现实意义。

一、严格依法治网与严格遵循程序的统一

法治作为规则之治，是规范网络秩序、维护网络生态、保障参与者权益的重要途径。当前，网络空间已经成为国家治理新疆域、社会活动新空间、现实关系新映照。为确保互联网持续健康发展，必须运用法治思维和法治方法探索网络治理之道。互联网的发展越是日新月异，就越应当坚持严格依法治网。近年来，网信部门依照法定职权，不断加大对违法行为打击力度，查处一批具有影响力的典型案件，加大对违法违规主体的曝光警示力度，彰显法律权威，确保依法治网原则有效落地。

同时也应当注意，法治既是规则之治也是程序之治，网信部门严格依法治网与严格遵循程序之间应当具有内在一致性。行政权力依法行使，不等于行政主体可以任意地执行法律规则，而需要通过参与、开放、公正的法律程序呈现执法的事实和理由，进而将法律规则的形式理性转化为具备公共理由支持的实践理性。离开了对执法权有效、合理、严格的程序规范，就很可能引发权力任性，也会影响执法的社会效果。在此意义上，一套合理、高效、可操作的行政执法程序制度，有助于网信部门行政执法的理性、效率、公正等目标的实现，是推动网络监管体系与治理能力现代化的关键制度。《规定》在原有《互联网信息内容管理行政执法程序规定》（2017年发布，以下简称《内容管理规定》）的基础上，对网信部门行政执法程序进行了系统优化，涵盖了各个执法环节，特别是对操作流程做了非常详尽的规定。《规定》既对当事人的程序性权利进行了明确细致的规定，包括告知、申请回避、听取陈述申辩、申请听证、申请复议和诉讼等，也对执法人员必须遵从的工作流程，如启动案件调查与立案的基本标准、撰写案件处理报告的要求、集体讨论决定的适用情形等做了详尽规定，同时引入了执法全过程记录制度、社会监督制度、重大执法决定法制审核制度，为相对人监督执法活动和维护合法权益提供了必要的保障。可以说，网信部门行政执法程序的明晰完善与后续实施中的严格遵循，将进一步保障相对人的合法权益，同时大大提升网信部门行政执法的水平和能力。

二、严格执法与公正执法的统一

网络执法既要严格，更要公正。严格执法，要求执法人员在执行法律规定时，不放松、不走样、不懈怠。没有严格执法，依法治网就难以落到实处。在法律规则出台后，执法部门能否对照法律标准纠察治偏，能否及时高效地回应网络治理的要求，能否依照法定职责全环节防控网络空间中违法犯罪等，将直接影响人们对网络治理的获得感和满意度。公正执法，要求执法应当保证当事人获得和感受公平正义。“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”执法程序的公开、透明、理性等规范，可以压缩执法活动中任性和随意，体现程序正义，并通过程序公正促进执法决定的可接受性和社会认同。从社会效果看，执法程序公正度越高，当事人和社会的认同度就越高，社会的网信法治意识就会越强烈，有助于促进网络治理的多元共治和善治。

在公正执法方面，《规定》首先突出了程序中立的要求，如设置了“回避制度”，避免案件办理受到利益和偏私的干扰。其次，强化了当事人在行政执法过程中的发言和参与权，其中最为突出的是在《内容管理规定》的制度基础上，对行政处罚听证制度进行了大幅完善，包括详细列举行政处罚听证的适用范围、将当事人申请听证的时间由三日延长到五个工作日、强调听证公开举行、对听证笔录的案卷排他效力作出明确规定等。最后，完善了证据收集的程序合法性要求，如强调“证据应当经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。

三、执法力度与执法温度的统一

随着网络与社会交织互动越来越紧密，网络空间的违法违规行为，对当事人权益和社会秩序都会造成重大影响，基于维护社会秩序和保障当事人权益等目标，国家必然需要在网络空间治理中发挥关键性作用，网信监管和执法必须有力度。但是，对执法力度的追求并不等于粗暴执法、过度执法，而应当同时强调执法的价值理性，确保执法活动有力度、有精度、有温度。

《规定》明确体现了宽严相济、法理相融的执法理念，以2021年新修订的《行政处罚法》为基础进行了相应的规则表达。例如，设置了“违法行为情节轻微并及时改正，没有造成危害后果，不予行政处罚”“初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚”等规定，不仅使得执法活动更为人性化，也贯彻了惩罚与教育相结合的原则。又如，规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，这呼应了《行政处罚法》关于“一事不再罚”的原则，增强了当事人的可预见性，也可避免过罚不当的情况。再如，对确有经济困难的被处罚人，规定了罚款分期与暂缓缴纳程序，为相对弱势的当事人提供了一定的“缓冲性”保护。

总体来看，《规定》紧紧围绕网信部门行政执法活动的规范化、公正化、理性化、人性化等目标，为我国网络空间治理体系和治理能力建设提供了重要的制度基础，增强行政执法活动的公正性、有效性，进一步促进我国数字经济、数字社会、数字法治的发展。（作者：王锡锌 北京大学法学院教授）